Cours
Comprendre la négociation internationale
Comprendre la négociation
Les objectifs de la négociation
En dépit des transformations du système international, les règles de la négociation obéissent à des constantes.
Pour négocier, il faut au moins être deux. L'acteur qui prend l'initiative doit avoir, pour initier le processus, un objectif direct ou indirect à atteindre. Celui qui se joint à lui doit y voir un avantage ou y être contraint.
On peut regrouper en un certain nombre de catégories les objectifs poursuivis par les acteurs d'une négociation :
L'extension dans le temps : il s'agit de prolonger les conditions existantes pour confirmer un statu quo, le renouvellement d'un accord culturel entre deux pays, ou d'un accord prolongeant la présence militaire, à l'intérieur de bases ou de facilités accordées par un pays à un autre par exemple.
La normalisation : il s'agit de redresser une situation considérée comme anormale, ou de consacrer un accord auquel on vient de parvenir. La négociation qui suivra un cessez-le-feu et qui permettra le rétablissement des relations diplomatiques entre deux Etats en guerre ou qui mettra fin à l'occupation d'un territoire, est typique de ce genre de négociation.
s'agit là d'un « jeu à somme nulle », pour employer une formule de T. Schelling dans The Strategy of Conflict, qui consacre les gains en territoire, en influence, d'un acteur sur un autre qui, par crainte de pertes plus grandes encore, consent à la redistribution à laquelle il est associé mais qui consacre sa défaite. Le traité de Versailles de 1871 entre la France et le Reich triomphant est un parfait exemple de ce type de négociation. Les négociations de normalisation ou de redistribution ont dominé l'Europe classique.
L'innovation : le but recherché est de modifier une situation existante mais, si possible, au profit de toutes les parties. Les négociations d'armes control sont des négociations d'innovation, comme le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires ou les accords salt.
L'effet indirect : on peut négocier pour obtenir un résultat indirect qui peut être un effet de propagande, des informations secrètes que le processus de négociation permet d'obtenir.
La négociation peut être également recherchée pour gagner du temps et/ou tromper l'adversaire. Dans un splendide passage de L'Europe et la Révolution française (6), l'historien français Albert Sorel décrit les manguvres dilatoires d'un Metternich avant la bataille de Leipzig en juin 1813, trompant Napoléon pour donner le temps aux armées des coalisés de se préparer à la bataille des nations. Par le pacte germano-soviétique conclu en août 1939, Hitler et Staline ne font pas autre chose que gagner du temps.
La négociation pour la négociation : l'objectif recherché est tout simplement la négociation pour elle-même. Pendant la crise de Berlin, 1961-1962, le but des Alliés occidentaux est avant tout de maintenir le contact pour éviter que la situation n'échappe au contrôle des acteurs. La simple présence dans une négociation peut conférer à un participant un statut qu'il n'avait pas précédemment (c'est le cas du Piémont à la Conférence de Paris qui met fin à la guerre de Crimée en 1856) ou lui procurer une légitimité retrouvée au sein du concert des nations (c'est l'exemple de la France au Congrès de Vienne en 1815).
La théorie des jeux à 2 niveaux de Putnam (2 level game theory)
La politique intérieure et les relations internationales sont souvent quelque peu enchevêtrés. Joseph Nye et Robert Keohane, avaient déjà souligné l'interdépendance et le transnationalisme, mais le rôle des facteurs internes est devenu de plus en plus floue, d'autant plus que le concept de régimes internationaux en est venu à dominer le sous-champ national.
Ex: le sommet de Bonn. Hypothèse: la recherche suggère, d'abord, que les principaux gouvernements à Bonn ont adopté des politiques différentes de celles qu'ils auraient menées en l'absence de négociations internationales, mais d'autre part, cet accord n'a été possible que parce qu'une minorité puissante au sein de chaque gouvernement a en fait favorisé, pour des raisons domestiques, la politique exigé à l'échelle internationale. Comme l'a dit Robert Strauss de négociations commerciales du Tokyo Round: "Au cours de mon mandat en tant que représentant du commerce spécial, j'ai passé autant de temps à négocier avec les électeurs suisses (industrie et du travail) et des membres du Congrès américain que je n'ai négocié avec nos partenaires commerciaux étrangers.
La politique de nombreuses négociations internationales peuvent utilement être conçues comme un jeu à deux niveaux. Au niveau national, les groupes nationaux poursuivent leurs intérêts en faisant pression sur le gouvernement à adopter des politiques favorables, et les politiciens cherchent le pouvoir par la construction de coalitions entre ces groupes. Au niveau international, les gouvernements nationaux cherchent à maximiser leur propre capacité à satisfaire des pressions intérieures, tout en minimisant les conséquences néfastes de développements à l'étranger. Aucun des deux jeux peuvent être ignorées par les décideurs centraux, tant que leurs pays restent interdépendants, encore souverain.
Chaque leader politique national apparaît à deux plateaux de jeu. A la table internationale s'assoient ses homologues étrangers, avec à ses côtés les diplomates et autres conseillers internationaux. Autour de la table familiale, derrière lui s'assoient les partis représentés au parlement, les porte-paroles des organismes nationaux, les représentants des principaux groupes d'intérêt et propres conseillers politiques du leader.
La complexité inhabituelle de ce jeu à deux niveaux est que les mouvements qui sont rationnels pour un joueur à un conseil d'administration (tels que la hausse des prix de l'énergie, le territoire concédé, ou de limiter les importations d'automobiles) peuvent être contre productif pour ce même joueur à l'autre table de négociation. Néanmoins, il existe de puissantes incitations pour la cohérence entre les deux jeux.
Un négociateur "tente de construire un paquet qui sera acceptable à la fois du côté international et pour sa propre bureaucratie." Les négociateurs des deux ensembles se réunissent pour parvenir à un accord entre eux, sous la contrainte que toute entente de principe doit être ratifié par leurs organisations respectives. Les négociateurs pourraient être les chefs des nations de l'État représentant, par exemple, ou des représentants syndicaux et patronaux, ou les chefs de parti dans une coalition multipartite, ou un ministre des Finances de négocier avec une équipe du FMI, ou les dirigeants d'un comité de conférence de la Maison-Sénat, ou appartenance ethnique chefs de groupe une démocratie consensuelle.
Pour le moment, nous allons supposer que chaque partie est représentée par un seul dirigeant ou un «négociateur en chef», et que cette personne n'a pas de préférences politiques indépendantes, mais cherche simplement à parvenir à un accord qui sera attrayant pour ses électeurs. Il est commode analytiquement décomposer le processus en deux étapes:
1. négociation entre les négociateurs, conduisant à une entente de principe; appelez le niveau I.
2. discussions distinctes au sein de chaque groupe de constituants sur l'opportunité de ratifier la convention; appelez le niveau II.
Dans la pratique, les effets des anticipations seront très importantes. Il y a probablement des consultations préalables et la négociation au niveau II va forger une position initiale pour le niveau I des négociations. En revanche, la nécessité de la ratification de niveau II est certaine d'affecter la négociation de niveau I. En fait, les attentes de rejet au niveau II peuvent avorter les négociations au niveau I sans aucune action formelle au niveau II. Par exemple, même si les gouvernements américain et iranien semblent avoir favorisé une entente armes contr otages, les négociations se sont effondrés dès qu’elles ont été rendues publics, une"ratification" de facto étant impossible.
La «Ratification» peut entraîner une procédure formelle de vote au niveau II, par exemple les deux-tiers du Sénat américain requis constitutionnellement pour la ratification des traités. Cependant, le terme ratification est utilisé de manière générique pour désigner toute décision-processus au niveau II qui est nécessaire pour approuver ou mettre en œuvre un accord de niveau I. Les acteurs au niveau II peuvent représenter des organismes bureaucratiques, des groupes d'intérêt, les classes sociales, ou encore «l'opinion publique».
Compte tenu de cet ensemble de dispositions, on peut définir le «win-set » (ensemble gagnant) d'une négociation au niveau II comme l'ensemble de tous les accords possibles au niveau I qui obtiendrait une ratification (ex. une majorité de vote) au niveau II. Pour deux raisons très différentes, les contours des ensembles gagnants de niveau II sont très importants pour la compréhension des accords de niveau I. Tout d'abord, les grandes ensembles gagnants de niveau II augmentent les chances d’accords au niveau I. Par définition, un accord réussi doit tomber dans les ensembles gagnants de niveau II de chacune des parties signataires. Ainsi, un accord n'est possible que si ces ensembles-gagnants se chevauchent, et plus ces ensembles gagnants sont grands, plus ils sont susceptibles de se chevaucher. Inversement, plus les ensembles-gagnants sont petits, plus le risque est grand que les négociations échouent. Par exemple, au cours des longues négociations avant la guerre anglo-argentine sur les Malouines / Malvinas, plusieurs ententes de principe ont été rejetées dans une capitale ou l'autre pour des raisons de politique intérieure ; quand il est devenu clair que les ensembles-gagnants britanniques et argentins initiales ne se chevauchaient pas du tout, la guerre est devenue pratiquement inévitable.
La capacité de ratification des négociateurs est donc un élément important des négociations. Durant les négociations de Bonn, lors de la conférence de presse d'après-sommet, le président Carter a souligné que "chacun de nous a pris soin de ne pas promettre plus qu'il ne peut offrir." Un problème majeur dans les négociations était la capacité de Carter à tenir ses engagements d'énergie. Les Américains ont travaillé dur pour convaincre les autres, d'abord, que le président était soumis à des contraintes politiques internes graves sur les questions énergétiques, ce qui limitait ce qu'il pouvait promettre, mais d'autre part, qu'il était capable de ratifier ce qu’il promettait.. Les négociateurs en 1978 disaient : "Il fera ce qu'il a promis, aussi longtemps que ce qu'il a promis est claire et en son pouvoir" Ainsi, pour revenir à la question des ensembles-gagnants, plus l’ensemble-gagnant est réduit, plus il y a un risque de défection volontaire et donc plus les dilemmes d’action collective se font sentir.
La deuxième raison pour laquelle la taille des ensembles-gagnants est importante, c'est que la taille relative de l’ensemble gagnant du niveau II de chaque négociateur aura une incidence sur la répartition des gains communs de la négociation internationale. Plus l’ensemble gagnant perçue d'un négociateur est grand, plus il peut être "bousculé" par les autres négociateurs de niveau I. A l'inverse, un petit ensemble-gagnant domestique peut être un avantage de négociation: «Je tiens à accepter votre proposition, mais je ne pourrai jamais la faire accepter à la maison." Déplorer les contraintes internes dans lesquelles on doit opérer est une chose naturelle à dire au début d'une négociation difficile. Les représentants du Tiers Monde, dont la position nationale est relativement faible, devraient être capable de conduire une meilleure affaire avec leurs créanciers internationaux, que des représentants dont la position domestique est plus solide.
YM représente le maximum de résultats pour X et Y, respectivement, tandis que X1 et Y1 représentent les résultats minimaux qui pourraient être ratifiés. A ce stade, n’importe quel accord entre X1 et Y1 pourrait être ratifié par les deux parties. Si l’ensemble-gagnant de Y ont été contractés à, disons, Y2 (par exemple en exigeant une plus grande majorité pour la ratification), les résultats entre Y1 et Y2 ne serait plus possible, et la gamme d'accords possibles serait donc réduite en faveur de Y. Toutefois, si Y, enhardi par ce succès, essaie de réduire encore son ensemble-gagnant à Y3 (peut-être en exigeant l'unanimité pour la ratification), les négociateurs se retrouveraient soudainement dans l'impasse, puisque les ensembles-gagnants ne se chevauchent plus du tout.
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